de federale Ombudsman

OA 09/03: De federale Staat moet aan alle personen die recht hebben op materiële opvang onmiddellijk een huisvesting aanbieden die toelaat om in hun fundamentele behoeften te voorzien. De vereisten van de wet, de fundamentele rechten en het behoorlijk bestuur, verplichten de federale overheden ertoe doeltreffend samen te werken om dat doel te bereiken.

De feiten
1. Een Congolese familie asielzoekers (een moeder en drie kinderen tussen 7 en 17 jaar oud) wordt sinds 20 dagen door Fedasil in een kamer in een Brussels hotel gehuisvest. De familie, die in september 2009 in België aankwam, klaagt ondermeer over een gebrek aan maatschappelijke begeleiding en medische zorgen, over onaangepaste voeding[1], over de kosten van de noodzakelijke verplaatsingen die niet (altijd) worden vergoed, het problematische schoolbezoek van de kinderen… Hoewel het onderzoek van deze concrete klacht nog niet afgesloten is, blijk uit de verkregen informatie dat de door deze familie gesignaleerde problemen geen uitzondering zijn. Zo verbleven in september 2009 meer dan 1200 asielzoekers in een hotel in omstandigheden die niet in overeenstemming zijn met de Opvangwet[2].

 2. Een Russische familie (vader, moeder en een dochtertje van twee jaar oud) die op 23 oktober 2009 een asielaanvraag indient,  ontvangt van Fedasil een attest waarin gesteld wordt dat met toepassing van de Opvangwet geen verplichte plaats van inschrijving wordt toegewezen[3] en dat de familie aanspraak kan maken op maatschappelijke dienstverlening door het OCMW van de plaats van inschrijving in het wacht- of het vreemdelingenregister. Op 28 oktober contacteert de familie een OCMW. Ze krijgt een ontvangstbewijs van haar aanvraag en de belofte dat het OCMW telefonisch contact zal opnemen als het iets zou kunnen doen. De familie krijgt geen enkele onmiddellijke hulp. Bijna twee weken later wacht ze nog steeds op nieuws. ’s Nachts kan de familie telkens voor enkele dagen terecht bij mensen die haar vrijwillig onderdak bieden, overdag verblijft ze op straat of in het Brusselse Noordstation, het dochtertje heeft last van een erge hoest…

 3. Een alleenstaande moeder, afkomstig uit Sierra Leone, die met haar zoontje van nauwelijks acht maanden oud illegaal in het land verblijft, vraagt Fedasil om opvang in een centrum op basis van de door het OCMW vastgestelde staat van behoefte van haar kind. Fedasil weigert de aanvraag omdat de centra volzet zijn en het Agentschap bijgevolg niet meer in staat is om opvang te verlenen aan minderjarigen in staat van behoefte die illegaal met hun ouders op het grondgebied verblijven.

Zonder terug te komen op zijn principiële weigering om deze categorie van personen opvang te verlenen, aanvaardt Fedasil uiteindelijk toch om in dit individuele geval gevolg te geven aan de aanbeveling van de federale Ombudsman. Fedasil komt zo zijn belofte na om een aanbeveling van de ombudsman te beschouwen als evenwaardig aan een veroordeling door een rechter.

Uiteenzetting
Deze drie klachten illustreren de antwoorden die Fedasil geeft op de vragen om opvang die het ontvangt waanneer het in de onmogelijkheid verkeert om een opvangplaats binnen het netwerk toe te wijzen.

A. De noodopvang

A.1. De Europese Opvangrichtlijn[4] bepaalt in welke gevallen de lidstaten bij wijze van uitzondering voor een zo kort mogelijke redelijke termijn kunnen afwijken van de gewone regels inzake materiële opvangvoorzieningen[5]. Dit kan ondermeer wanneer de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is.

A.2. Gebruikmakend van deze mogelijkheid heeft de wetgever bepaald [6] dat wanneer de normaal beschikbare opvangcapaciteit tijdelijk uitgeput is, de begunstigde van de opvang voor een periode van maximum 10 dagen mag gehuisvest worden in een noodopvangstructuur.

Tijdens de noodopvang zijn een aantal bepalingen van de opvangwet niet van toepassing. Er moet echter wel uitdrukkelijk worden voorzien in de fundamentele noden van de bewoners. Deze omvatten onder meer:

-         voedsel
-         huisvesting
-         toegang tot sanitaire uitrusting
-         volledige medische begeleiding[7].

De bewoner die in een noodopvangstructuur gehuisvest wordt, heeft eveneens recht op beperkte maatschappelijke begeleiding. Deze omvat “ten minste de informatie en de nodige steun bij de vereiste stappen, onder andere de dringende, in het kader van de asielprocedure”[8].

A.3. Het is duidelijk dat de opvangmodaliteiten die worden aangeboden aan de personen gehuisvest in de hotels niet dezelfde zijn als de normale opvangmodaliteiten die worden aangeboden in een open opvangcentrum. Aangezien de opvang van de asielzoekers in hotels het gevolg is van een gebrek aan plaatsen in het opvangnetwerk, is het inderdaad wettelijk mogelijk om hen in het kader van de noodopvang slechts een beperkte diensverlening aan te bieden. De huisvesting in een hotel mag dan echter niet langer dan 10 dagen duren. Er moet bovendien worden voorzien in de hierboven vermelde fundamentele noden van de bewoners.

Zoniet is deze opvang onwettelijk en doet hij afbreuk aan de fundamentele rechten van de bewoners.

B. De beslissing tot niet toewijzing van een verplichte plaats van inschrijving.

B.1. De Europese Opvangrichtlijn[9] bepaalt uitdrukkelijk dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat voor asielzoekers materiële opvangvoorzieningen beschikbaar zijn wanneer zij hun asielverzoek indienen. Het principe van recht op materiële opvang is een basisprincipe geworden van de Opvangwet die stelt[10] dat het recht op materiële hulp geldt voor elke asielzoeker vanaf de indiening van zijn asielaanvraag en van kracht is gedurende de hele asielprocedure. Fedasil heeft de opdracht om de materiële bijstand te verlenen en daartoe een verplichte plaats van inschrijving (de code 207)[11], in principe een open opvangcentrum[12], aan de asielzoekers toe te wijzen.

B.2. Hoewel de Opvangwet[13] Fedasil inderdaad de mogelijkheid biedt om in bijzondere omstandigheden geen verplichte plaats van inschrijving toe te wijzen en uit de memorie van toelichting[14] bij de wet blijkt dat de verzadiging van het opvangnetwerk als een dergelijke bijzondere omstandigheid kan worden beschouwd, is het duidelijk dat het niet toewijzen van een verplichte plaats van inschrijving slechts een uiterste maatregel kan zijn. Een dergelijke beslissing druist immers in tegen een basisprincipe van de Opvangwet die voorziet in materiële opvang gedurende de hele procedure.

Indien Fedasil zich genoodzaakt ziet deze noodmaatregel toe te passen en geen verplichte plaats van inschrijving toewijst, is het verplicht de betrokken asielzoekers een attest te bezorgen waarmee zij zich kunnen wenden tot een OCMW. Het zonder meer niet toekennen door de Staat van enige vorm van bijstand zou immers strijdig zijn met de Europese Opvangrichtlijn[15] op basis waarvan de basisbehoeften van de asielzoekers te allen tijde moeten gedekt zijn, alsook met de internationale normen ter bescherming van de rechten van de mens[16] in het bijzonder met het bindende Europese Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden[17] en met het eveneens bindende Verdrag inzake de Rechten van het Kind[18].

Voor de asielzoekers aan wie geen verplichte plaats van inschrijving werd toegewezen,  wordt de bevoegdheid voor de toekenning van steun inderdaad bepaald overeenkomstig de OCMW wetgeving[19] die stelt dat het OCMW bevoegd is van de gemeente waar de persoon die steun behoeft, is ingeschreven in het wachtregister of het vreemdelingenregister. Bij gebrek aan een code 207 en aan een eventueel ander adres worden de net aangekomen asielaanvragers ingeschreven op het adres van de dienst Vreemdelingenzaken in 1000 Brussel. In die gevallen is het OCMW van Brussel de facto bevoegd.

B.3. Uit het onderzoek van de federale Ombudsman blijkt echter dat zelfs indien Fedasil een attest uitreikt waaruit blijkt dat geen verplichte plaats van inschrijving werd toegewezen en waarmee de betrokkene zich tot een OCMW kan wenden, een onmiddellijk, valabel alternatief voor de materiële hulp niet gegarandeerd is. De familie waarnaar bij de bespreking van de feiten werd verwezen, werd met haar dochtertje van 2 jaar de straat opgestuurd met enkel een ontvangstmelding waarop vermeld stond dat haar aanvraag om  hulp binnen de 30 dagen zou worden onderzocht.

Verschillende informatiebronnen (berichten in de pers en op de website van ondermeer de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten) vermelden bovendien dat sommige OCMW’s die een hulpvraag van een niet-toegewezen asielzoeker ontvangen, systematisch hun bevoegdheid afwijzen en dat sommige zelfs stellen niet op dergelijke hulpvragen te zullen ingaan.

Wanneer de wetgever in een mechanisme voorziet dat moet waarborgen dat ook in bijzondere omstandigheden – zoals de verzadiging van het primaire opvangnetwerk – de asielzoekers de bijstand krijgen die nodig is om een leven te leiden in overeenstemming met de menselijke waardigheid, dan moet de Staat er ook op toezien dat de OCMW’s hun verantwoordelijkheden opnemen en over voldoende middelen daartoe beschikken. Zoniet komt de Staat alsnog tekort aan zijn nationale en internationale verplichtingen aangezien aan de betrokken asielzoekers de facto geen enkele vorm van bijstand wordt verleend.

C. De weigering om opvang te verlenen aan minderjarigen in staat van behoefte die met hun ouders illegaal op het grondgebied verblijven.

In zijn aanbeveling van 29 juli 2009 aan Fedasil, in zijn aanbeveling van 31 juli 2009 aan de Staatssecretaris voor Maatschappelijke Integratie en Armoedebestrijding en in zijn tussentijds verslag van 24 september 2009 aan de Kamer van volksvertegenwoordigers lichtte de federale Ombudsman reeds uitgebreid toe waarom de weigering van opvang aan deze doelgroep tegelijk een vorm is van machtsoverschrijding, een discriminatie en een inbreuk op het fundamentele kinderrecht om te leven in omstandigheden die beantwoorden aan de menselijke waardigheid.

Desondanks blijft Fedasil weigeren om opvang te verlenen aan families met minderjarige kinderen in staat van behoefte die illegaal in het land verblijven, tenzij het wordt veroordeeld door de rechtbank of na een individuele aanbeveling van de federale Ombudsman.

Stand van zaken betreffende de verzadiging van het netwerk
Het opvangnetwerk blijft verzadigd ondanks de maatregelen die sinds meer dan een jaar worden genomen.

Hoewel de Ministerraad van 11 september 2009 vroeg dat de nodige inspanningen zouden worden geleverd door alle leden van de Regering zodat sites die eigendom zijn van de Staat, bestemd zouden worden, zij het zelfs maar gedeeltelijk, voor de opvang van asielzoekers voor het einde van 2009, bleek geen enkele van de voorgestelde sites onmiddellijk beschikbaar.

De vraag om dringend overheidsgebouwen ter beschikking te stellen voor de huisvesting van asielzoekers aan wie Fedasil geen opvang meer kan verlenen, die de Staatssecretaris voor Maatschappelijke Integratie op 3 november 2009 richtte aan de ministers bevoegd voor de Civiele Bescherming, voor Defensie en voor de Regie der Gebouwen, heeft tot op heden enkel geleid tot de identificatie van plaatsen die op korte, middellange of lange termijn kunnen worden ingericht.

Het overleg tussen de Eerste Minister, de Minister van Defensie en de Staatssecretaris voor Maatschappelijke Integratie, met betrekking tot de andere mogelijke sites, met name de kazernes, waartoe werd beslist door de Ministerraad van 20 november 2009, heeft tot nu toe evenmin geleid tot concrete resultaten.

Tot op heden werd er geen enkel gezamenlijk interventieplan opgesteld om onmiddellijk tegemoet te kunnen komen aan de nood aan opvang voor de asielzoekers.

In deze omstandigheden blijft het voor Fedasil structureel onmogelijk om zijn wettelijke opdracht uit te voeren aangezien de toestroom van asielzoekers groter is dan het aantal onmiddellijk beschikbare plaatsen.

Besluit
Aangezien het verlenen van materiële hulp gedurende de hele asielprocedure een van de basisprincipes is van de opvangwet, moet de federale Staat ervoor zorgen dat er voldoende opvangcapaciteit beschikbaar is en het beroep op het wettelijk afwijkend mechanisme voor asielzoekers, uitzondering blijft.

Indien dit mechanisme toch wordt toegepast moet de federale Staat erop toezien dat de OCMW’s hun verantwoordelijkheden opnemen en over de nodige middelen daartoe beschikken. Er moet met name op toegezien worden dat de betrokken asielzoekers onmiddellijk vanaf de indiening van hun aanvraag de nodige bijstand ontvangen, zoniet komt de Belgische Staat tekort aan zijn nationale en internationale verplichtingen.

Nu de opvangcrisis blijft aanslepen en, met de winter voor de deur, er elke dag opnieuw asielzoekers en behoeftige illegale families met minderjarige kinderen op straat terecht komen, moet de federale Staat meteen de nodige maatregelen nemen om met onmiddellijke ingang een opvangplaats te garanderen aan alle begunstigden van de Opvangwet. Bovendien moeten de modaliteiten van de aangeboden opvang in overeenstemming zijn met de grondrechten en de menselijke waardigheid.

Om tegemoet te komen aan de vereisten van de wet, de fundamentele rechten en het behoorlijk bestuur, moet de federale Regering doeltreffend samenwerken om te beschikken over een permanent interventieplan dat toelaat onmiddellijk overheidsgebouwen ter beschikking te stellen voor de opvang van asielzoekers zodra het opvangnetwerk verzadigd is.

[1] Pas 48 uur na haar aankomst in het hotel ontving de familie voor het eerst maaltijdcheques ter waarde van € 6 per persoon per dag; er is geen mogelijkheid om zelf te koken, een warme maaltijd is quasi onbetaalbaar.
[2] Wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën  van vreemdelingen, B.S., 7 mei 2007.
[3] Artikel 11, §3 van de Opvangwet.
[4] Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten.
[5] Art. 14.8 Bij wijze van uitzondering mogen de lidstaten andere dan de in dit artikel genoemde regels inzake materiële opvangvoorzieningen vaststellen voor een zo kort mogelijke redelijke termijn, indien:
- een eerste raming van de specifieke behoeften van de asielzoekers vereist is;
- de in dit artikel genoemde materiële opvangvoorzieningen in een bepaald geografisch gebied niet voorhanden zijn;
- de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is;
- de asielzoekers in een bewaringscentrum verblijven of zich in grenslokalen bevinden die zij niet mogen verlaten.
Deze afwijkende voorzieningen moeten in elk geval de basisbehoeften dekken.
[6] Artikel 18 van  de Opvangwet.
[7] Artikel 23 tot 29 van de Opvangwet.
[8] Gedr. St., Kamer, 2005-2006, nr. 2565/001, 29.
[9] Artikel 13.1 van de Europese Opvangrichtlijn.
[10] Artikel 6, §1 van de Opvangwet.
[11] Artikelen 10 en 56, §2, 3° van de Opvangwet.
[12] Artikel 11, §1 van de Opvangwet.
[13] Artikel 11, §3 in fine van de Opvangwet.
[14] Gedr. St., Kamer, 2005-2006, nr. 51 2565/001, 23-24.
[15] Artikel 14.8 in fine van de Europese Opvangrichtlijn.
[16] Artikel 25 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens bepaalt uitdrukkelijk dat ieder recht heeft op een levensstandaard die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waaronder inbegrepen voeding, kleding, huisvesting, geneeskundige verzorging en de noodzakelijke sociale diensten.
[17] Artikel 3 van het EVRM: Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
[18] Artikel 3  van het Kinderrechtenverdrag : 1.Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging. 2. De staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of voor haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuur maatregelen. 3. De Staten die partij zijn, waarborgen dat de instellingen, diensten en voorzieningen die verantwoordelijk zijn voor de zorg voor of de bescherming van kinderen voldoen aan de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde nomen, met name ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid, het aantal personeelsleden en hun geschiktheid, alsmede bevoegd toezicht.
[19] Artikel 2, §5 van de Wet van 2 april 1965 betreffende het ten laste nemen van de steun verleend door de openbare centra voor maatschappelijk welzijn.